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明生法师:关于推进落实“河长制”的建议

2017年03月16日 09:35:00 广州光孝寺 点击:0


明生法师

佛教在线北京讯 2017年3月3日至3月16日,全国两会于北京隆重召开。中国佛教协会副会长、广东省佛教协会会长、广州光孝寺方丈明生法师出席两会,代表佛教界向两会提出了关于推进落实“河长制”的建议。

2016年10月11日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议,审议通过了《关于全面推行河长制的意见》。会议强调:“保护江河湖泊,事关人民群众福祉,事关中华民族长远发展。全面推行河长制,目的是贯彻新发展理念,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。要加强对河长的绩效考核和责任追究,对造成生态环境损害的,严格按照有关规定追究责任。”

“河长制”由来已久。早在古代,鲧禹治水的故事流传至今,相传远古时代的鲧因治水9年“功用不成”,被舜帝放逐羽山;禹因治水“通九道”被民众拥为领袖。这种朴素的“河长制”,一惩一奖,问责分明。

我国现代的“河长制”,一般认为由江苏省无锡市蓝藻事件触发。2007年5、6月间,太湖发生蓝藻污染事件,造成无锡全城自来水污染,生活用水和饮用水严重短缺,引起无锡市委市政府的高度重视。2007年8月23日,市委市政府印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》,明确将河流断面水质的监测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”,各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的,按照有关规定追究责任。”这份文件的出台,被认为是无锡市推行”河长制”的起源。

自此,无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”, 把各项治污措施落实到位。2008年,“河长制”在太湖流域推广,每条河流由省市两级领导共同担任“河长”,有些地方还设立了市县镇村的四级河长的管理体系,这些自上而下的“河长”,实现了对区域河流的无缝对接。此后,北到松花江流域,南至滇池,“河长制”走向全国。北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行“河长制”,16个省区市部分实行“河长制”。

近年来各地积极采取措施加强河湖治理、管理和保护,取得了显著的综合效益,但河湖管理保护仍然面临严峻挑战。一些河流特别是北方河流开发利用已接近甚至超出水环境承载能力,导致河道干涸、湖泊萎缩,生态功能明显下降;一些地区废污水排放量居高不下,超出水功能区纳污能力,水环境状况堪忧;一些地方侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等现象时有发生,严重影响河湖防洪、供水、航运、生态等功能发挥。解决这些问题,亟须大力推行河长制,推进河湖系统保护和水生态环境整体改善,维护河湖健康生命。“河长制”迈出从“部门制”向“首长制”的关键一步,就像米袋子省长负责制、菜篮子市长负责制一样,“河长制”可以说是“水缸子”首长负责制。这种倒逼机制能有效统筹协调各部门力量,运用法律、经济、技术等手段保护环境,对于涉及领域众多的环境问题尤其是水环境问题,提供了新的、科学的审视,有利于最大程度整合了各级党委政府的执行力,弥补了早先“多头治水”的不足,真正形成全社会治水的良好氛围。

建议:

一、打破地方利益局限,树立全国一盘棋思想

由于水是流动的、跨区域的,“河长制”除了实行一河一策、一湖一策,解决好河湖管理保护的突出问题,更需要树立“上下游共同治理”、“标本兼治”的态度,这样才能为科学理性地实现和推进治理目标、措施提供可能,如果没有这样的联动机制,水污染问题难以得到根治。这要求各地既不能各自为政,更得破解跨区域、跨部门协调难题,实现职能整合,建立河长联席会议制度,共同攻坚克难。

二、补齐法律短板,把“河长制”纳入法治轨道

当前环境治理领域改革,一个主攻点就是建立完善各级党委政府和职能部门的环保职责,这也是各地在推行“河长制”实践中着重解决的难点。现实是,改革中多强调的是“应然”,而如何实现“必然”,就需要从法定授权予以解决。推行“河长制”,不能不考虑赋予职能部门相应的权力和手段。只有权责对等,治理才能有效,这是法律层面要着力解决的难题。否则“河长制”只能更多地依靠行政等手段去推行,生命力可能会大打折扣。

三、以“健康优先”理念推动“河长制”的落实

我国的环保政策起步于工业“三废”治理,是以工业污染防治为起点建立的。在环保政策的发展过程中,各项环境管理制度、法律制度与政策措施主要是围绕着工业污染防治过程中的各个环节展开的。虽然保障人体健康早已成为很多环保单行法的立法目的,但是在实质内容上,主要的环境管理制度并未体现保障人体健康的具体要求,环境保护的政策思路主要还是对常规污染物进行预防与控制。

目前,我国的环境管理制度在应对环境与健康问题上存在严重的缺位,比如环境标准尚未以保障公众健康为主要考量,虽然保护人体健康是《标准化法》和《环境标准管理办法》规定的标准制定依据,但是污染物排放标准(控制标准)的制定主要考虑的是环境可承载力而未充分考虑人群的可接受能力,制定出的标准很难达到人体健康保护的目的。环境污染对健康的影响有滞后效应,我们现在的环境与健康问题其实是多年来环境污染累积的结果,未来可能还有更多健康损害情况暴露出来,环境污染健康风险将长期存在。

环境保护不仅是对污染的控制,更应当关心人的健康,不然即使企业排放达标,对人体健康的危害仍可能发生。环境保护最根本目的是为了使人类能够健康地生存,只有在“健康优先”理念下推动河长制,才能切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。在水资源保护工作中我们应多算健康账,以健康收益获取广大公众对治理江河湖泊工作的支持,特别是在当前经济发展新形势下,要以“健康优先”的理念深化河长制,以应对新的挑战,满足广大人民群众的合理需求。

四、完善考核机制,严肃行政问责制度

根据一些地方的实践,其在考核上并未体现河的整体性,仍以行政区划的河段作为考核标准,这样导致了下游河长即使付出巨大努力但考核绩效仍不如付出努力较少的上游河长。而且,很多地方由环保部门主导考核,出现环保局长考核书记、市县长的情况,难保公正性,并且也不契合国家的行政问责机制。另一方面,党政一把手毕竟精力有限,虽当上河长,但能拿出多少精力来规划辖下河流、湖泊、水库的治污,以及组织和协调治污工作等,都是绕不过的问题。因此,考核如何科学合理,体现公平公正,问责如何不走过场,以儆效尤,尚需可行的配套细则。对河长们的考核,考核结果要作为党政领导干部综合考核评价的重要依据,在河长制范围内造成生态环境损害的,终身追责。

五、实行“以奖代补”,考核结果与财政拨款相衔接

“河长”不是职务,更多的是一种责任。为避免“河长”成为空衔,“河长制”沦为“花瓶工程”,建议各级政府实行“以奖代补”的奖惩制度,把河道水环境的考核结果与财政资金补助数额挂钩。由各级财政部门依据考核成绩,按照规定拨付以奖代补资金,对考核成绩好的全额拨付,对考核成绩差的按规定的比例扣罚。

当然,推行“河长制”,需要“落实”的远不止以上几点。比如建立河湖管理保护信息发布平台,公告河长名单,通过设立河长公示牌、聘请社会监督员等方式,对河湖管理保护效果进行监督。加大新闻宣传和舆论引导力度,提高社会公众对河湖保护工作的责任意识和参与意识,营造全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的浓厚氛围等等。

总之,“河长制”的全面推行,应破除体制顽疾,改变“环保不下河,水利不上岸”的尴尬。只要各地提高认识,放眼全局,按照《意见》落实,久久为功,那么,我们所期待的江头江尾“同饮一江水”,将不再是梦想。

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